1月5日是地方政府債務(wù)上報(bào)甄別的最后截止日期，這個(gè)“燙手山芋”正式從地方政府手里被踢到財(cái)政部。
市場(chǎng)人士普遍預(yù)期，本輪的甄別所得出的地方債務(wù)規(guī)模將大幅超過(guò)2013年6月30日的審計(jì)結(jié)果，因?yàn)檫@是最后一輪被認(rèn)定為政府債務(wù)的機(jī)會(huì)，難保一些地方政府不會(huì)打“能報(bào)就報(bào)”的小算盤。
盡管不到最后公布很難有一個(gè)準(zhǔn)確的數(shù)字，但有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為：“盡管地方上報(bào)的數(shù)字會(huì)比較高，但最后公布的規(guī)模應(yīng)不會(huì)出現(xiàn)激增，大概在13萬(wàn)億~15萬(wàn)億之間，否則債務(wù)量過(guò)高，會(huì)有問(wèn)題。”
按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號(hào)文）的規(guī)定，上報(bào)甄別債務(wù)存量后，存量債務(wù)將被分類納入預(yù)算管理；統(tǒng)籌財(cái)政資金優(yōu)先償還到期債務(wù)；2016年起，將只能通過(guò)省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)。
多報(bào)與控制的博弈
一位東部地區(qū)市級(jí)地方融資平臺(tái)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示：“從我們了解的情況來(lái)看，比上次審計(jì)的結(jié)果增幅比較明顯，但在預(yù)期之內(nèi)。”
有業(yè)內(nèi)人士對(duì)本報(bào)記者表示，政府負(fù)有直接償還責(zé)任的規(guī)模大概是在13萬(wàn)億，比2013年6月末的10.89萬(wàn)億增長(zhǎng)20%左右；目前最高的估算規(guī)模是15萬(wàn)億。
“13萬(wàn)億~15萬(wàn)億是個(gè)保守的數(shù)字，地方政府上報(bào)的數(shù)字肯定不止這么多，但相關(guān)部門不會(huì)允許地方政府債務(wù)出現(xiàn)大規(guī)模激增，尤其是在經(jīng)濟(jì)增速壓力較大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)本來(lái)就已經(jīng)風(fēng)聲鶴唳的情況下。”有信評(píng)人士對(duì)記者表示。
某直轄市一名財(cái)政官員也對(duì)記者表示，當(dāng)?shù)厍謇碚鐒e結(jié)束后的政府債務(wù)沒(méi)有出現(xiàn)激增。“國(guó)家明確地方不允許新增債務(wù)，積極化解存量債務(wù)。政府也不傻，不會(huì)去背不屬于政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。”
某地級(jí)市一名財(cái)政系統(tǒng)官員則表示：“省政府代地方發(fā)行債券時(shí)也會(huì)考慮地方的負(fù)債率，如果我們把不應(yīng)該由政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)都納入進(jìn)來(lái)，那債務(wù)率必定會(huì)超過(guò)上級(jí)規(guī)定的警戒線，那你就沒(méi)辦法爭(zhēng)取省級(jí)債券資金。”
“國(guó)家會(huì)比較嚴(yán)格控制債務(wù)余額，現(xiàn)在只是地方政府報(bào)上去數(shù)字，還需要報(bào)財(cái)政部和國(guó)務(wù)院、人大批準(zhǔn)，一級(jí)級(jí)批下來(lái)，所以主動(dòng)權(quán)還掌握在上面。”前述地級(jí)市財(cái)政官員稱。
盡管原則如此，但市場(chǎng)普遍認(rèn)為，增量還是有的。
中債資信公共機(jī)構(gòu)首席分析師霍志輝對(duì)分析，融資平臺(tái)希望將更多的債務(wù)納入政府債務(wù)，這樣可以減輕其債務(wù)償還壓力，部分原來(lái)債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕的地方政府，這次甄別可能會(huì)多放一些政府債務(wù)，這些地區(qū)的政府債務(wù)可能增長(zhǎng)較快；而此前政府債務(wù)率較高的省份，有可能通過(guò)此次政府甄別將部分債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)。
自由裁量空間過(guò)大？
在本輪債務(wù)甄別上報(bào)的過(guò)程中，地方政府、地方融資平臺(tái)以及相關(guān)債權(quán)人可謂“絞盡腦汁”，債權(quán)人和融資平臺(tái)希望盡可能地提高政府債務(wù)認(rèn)定比例，但地方政府顯然不愿意做冤大頭。
對(duì)于不同類型的政府債務(wù)，審計(jì)署有嚴(yán)格的規(guī)定，比如政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)是指需由財(cái)政資金償還的債務(wù)，而有擔(dān)保責(zé)任或有救助責(zé)任的債務(wù)則由債務(wù)人以自身收入償還，正常情況下無(wú)需政府承擔(dān)償債責(zé)任，屬政府或有債務(wù)。
按照43號(hào)文的規(guī)定，區(qū)分的原則是，是否用于純公益性項(xiàng)目：“如果債務(wù)用于純公益性項(xiàng)目，即項(xiàng)目本身無(wú)法產(chǎn)生現(xiàn)金流，全部依靠政府財(cái)政資金償還的債務(wù)，屬于政府債務(wù)；有一定項(xiàng)目收益的則化為專項(xiàng)債務(wù)。”
盡管規(guī)定如此，因?yàn)槭欠窦児婊蛘呤欠翊嬖诂F(xiàn)金流都有很大的“操作空間”；而且同樣在43號(hào)文中，還有一個(gè)規(guī)定：“地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國(guó)務(wù)院確定并報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，分地區(qū)限額由財(cái)政部在全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素測(cè)算并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”
一名信評(píng)人士對(duì)評(píng)論稱：“甄別標(biāo)準(zhǔn)存在，但執(zhí)行起來(lái)很難有清晰的界定，自由裁量的空間比較大。”
不過(guò)據(jù)某東部地區(qū)地級(jí)市財(cái)政系統(tǒng)人士透露，該人士所在地區(qū)在本輪債務(wù)上報(bào)中更多地根據(jù)資金使用用途。
2015債務(wù)雷區(qū)
43號(hào)文以及后續(xù)的各級(jí)監(jiān)管文件都已經(jīng)大幅度收緊了地方融資平臺(tái)的融資渠道，加之以大規(guī)模到期債務(wù)，2015年的地方融資平臺(tái)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和違約風(fēng)險(xiǎn)都將大幅提高。
那雷區(qū)在哪里？
中債資信的研究報(bào)告援引了兩個(gè)指標(biāo)作為評(píng)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)：存量債務(wù)中政府債務(wù)認(rèn)定比率和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)對(duì)非政府債務(wù)的保障程度；即原則上政府債務(wù)認(rèn)定率越高、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)保障程度越高，信用風(fēng)險(xiǎn)越低。
鑒于當(dāng)前甄別結(jié)果尚未出臺(tái)，目前只能結(jié)合2013年的債務(wù)認(rèn)定率和融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)狀況作為參考。
2013年的甄別結(jié)果顯示，全國(guó)城投企業(yè)總體政府債務(wù)的認(rèn)定率約為32%，其中北京、遼寧、山東、寧夏、湖北等省份較高，而天津、廣西、山西、安徽、江西、陜西、黑龍江等省份很低。
中債資信根據(jù)2013年審計(jì)結(jié)果估算認(rèn)為，北京、山東、遼寧、湖北和海南等5個(gè)省份城投企業(yè)政府債務(wù)的認(rèn)定比率超過(guò)了50%，顯著高于其余省份城投企業(yè)全部債務(wù)中政府債務(wù)的認(rèn)定比率；浙江、貴州、內(nèi)蒙古、重慶和湖南等5個(gè)省份城投企業(yè)的政府債務(wù)認(rèn)定比率高于40%，在全國(guó)也處于較高水平；天津、廣西、山西、安徽、江西、陜西、青海、黑龍江和吉林等省份城投企業(yè)的政府債務(wù)認(rèn)定比率均低于25%。
如果本輪甄別的認(rèn)定比率與2013年相比沒(méi)有大的變化，則可以推論，政府認(rèn)定比率越低、債務(wù)余額越高，則風(fēng)險(xiǎn)越大。因?yàn)檎J(rèn)定比率越高，納入預(yù)算管理的政府債務(wù)占比越高，可通過(guò)政府財(cái)政資金或發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換，債務(wù)償還的保障性就越高。
另外從經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的角度來(lái)看，中債資信選取了957家城投企業(yè)截至2013年末的經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)進(jìn)行梳理比較，其得出的結(jié)論是云南、貴州、湖南、黑龍江、廣西、江西、陜西和天津等8個(gè)省份城投企業(yè)折扣后經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)對(duì)非政府債務(wù)的保障度在全國(guó)處于較低水平。
綜合兩個(gè)指標(biāo)來(lái)看，廣西、江西、陜西、黑龍江、天津等省區(qū)市可能存在較高的債務(wù)壓力，在某種程度上，可能成為2015年的債務(wù)雷區(qū)。
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